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警惕环保执法机构变身利益集团

人围观  作者:南都社论  2016-12-08 
标签: 经济民生

   从2015年1月1日开始施行的新《环保法》第27条规定,县级以上政府应当每年向本级人民代表大会或者人大常委会报告环境状况和环境保护目标完成情况。今年4月25日,国务院就2015年度环境状况和环境保护目标完成情况向全国人大常委会提交报告审议。这是新《环保法》实施以来,国务院首次向全国人大常委会作年度环境报告。

   不过,这一规定在省级政府的落实并不如人意,更遑论市县级政府。12月7日,南都记者从全国人大环资委调研室获悉,截至11月底,已有河北、山西、辽宁等18个省级政府报告了2015年度环境质量状况和环境保护目标完成情况,但还有超三分之一的省级政府未依法作此报告。而即便是向同级人大作过环境报告的18个省政府,也只有7个是在今年上半年度提交报告;至于这些报告的审议情况,也没有予以详细公布。

   2014年4月通过的新《环保法》,被认为是中国建设生态文明的重要基石。与1989年颁布的首部《环保法》相比,新《环保法》发生了较大的变化。例如,新《环保法》要求建立环境领域的公共检测预警机制,对违规组织实施“按日计罚无上限”制度,同时也明确了各级政府环保部门的职责,并引入了环境公益诉讼的多元主体。新法对政府环保部门监管职权的强化和明晰,让这部法律有了“长牙齿的法律”的称号。

   当然,在具体的执法过程中,环保部门还面临着诸多问题。诸如环境执法的人员不足,专业性不足,查封、扣押封条被撕的调查责任归属以及定性问题等等,都阻碍着政府监管力量发挥作用。然而,正是在此种背景下,县级以上政府有必要就上一年度的环保状况和环保目标完成情况,按照新《环保法》第27条规定,对同级人大作出报告。

   这样做的第一目的就是带头守法。既然是新《环保法》明确规定,那么就必须严格执行。由于环境污染问题形势严峻,环境治理已经不容有怠,所以将环保治理情况单独作以报告,也是极有必要的。否则,政府上一年度在环保上做了什么,做到什么地步,有何改进之处,都没有下文。也许有环保机构人士认为,每年政府向人大的报告中,环保部分都会被提及。但新《环保法》之所以要列出第27条,正是寄希望于新的法律让政府的环境治理工作,可以更加规范、有序和持久。

   目前环境治理的压力巨大,空气、水、土壤等污染情况都极为严峻。所以,新《环保法》赋予了政府监管部门相当大的权力。该罚款就罚款,该扣押就扣押,该颁许可就颁许可:在执法队伍频频扩权的同时,人大也需要洞悉和体察政府执法的尺度、规范度。

   毫无疑问,目前的环保队伍处于权力不断扩张的过程。但政府治理时有一个常见的现象,即“失败导致权力扩张”。环境治理越糟糕,环保部门就有理由要求更多的人力、财力和权力。久而久之,环保执法机构不断扩张,自身变成了一个利益集团。因此,每年向人大提交报告,人大也需要审议政府权限的边界。对于一些特殊时段的特殊问题,人大应该明确引入“日落条款”,即问题一解决,相应的项目机构人员就应当解散。

   对于政府环保部门来说,更希望通过报告呈现执法过程中的种种困境。毕竟,在环境治理中,政府居主体作用,属于冲锋陷阵的状态,但在法律解释甚至法律修订层面,政府却需要人大的意见。通过报告审议的过程,政府与人大可以就更多的治理细节进行沟通,这也会有利于立法者和执法者的融通、配合。

   一部新法从颁布到真正落实下去,需要一定的过渡时间,但在宏观权力结构上,政府对人大汇报、负责的程序,丝毫没有拖延下去的理由。对于政府来说,环境治理的最终依归应该是法律本身。相信人大对政府常态化的监督,将化为政府严格和规范执法的强大力量,在建设生态文明的目标下,人大、政府和社会,必将开辟出一条更为宽广的现代化治理之道。

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